Aller au contenu principal

La Commission inflige à Google une amende de 4.34 milliards d'euros pour pratiques illégales

Depuis 2011, Google impose des restrictions illégales aux fabricants d'appareils Android et aux opérateurs de réseaux mobiles, afin de consolider sa position dominante sur le marché de la recherche générale sur l'internet. La Commission européenne a alors décidé d'infliger à Google une amende de 4.34 milliards d'euros pour violation des règles de concurrence de l'UE.

Google doit maintenant mettre effectivement fin à cette pratique dans les 90 jours, sous peine de se voir infliger des astreintes allant jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires journalier moyen mondial d'Alphabet, sa société mère.

Margrethe Vestager, commissaire chargée de la politique de concurrence, a fait la déclaration suivante: «Aujourd'hui, l'internet mobile représente plus de la moitié du trafic internet mondial. Il a changé la vie de millions d'Européens. L'affaire qui nous occupe porte sur trois types de restrictions imposées par Google aux fabricants d'appareils Android et aux opérateurs de réseaux pour faire en sorte que le trafic sur les appareils Android soit dirigé vers le moteur de recherche de Google. De cette manière, Google utilise Android comme un véhicule pour consolider la position dominante de son moteur de recherche. Ces pratiques ont privé ses concurrents de la possibilité d'innover et de lui livrer concurrence par leurs mérites. Elles ont privé les consommateurs européens des avantages d'une concurrence effective sur le marché important des appareils mobiles. Cette pratique est illégale au regard des règles de l'UE en matière de pratiques anticoncurrentielles.»

Plus particulièrement, Google:

  • a exigé des fabricants qu'ils préinstallent l'application Google Search et son navigateur (Chrome) comme condition à l'octroi de la licence pour sa boutique d'applications en ligne (Play Store);
  • a payé certains grands fabricants et certains grands opérateurs de réseaux mobiles pour qu'ils préinstallent en exclusivité l'application Google Search sur leurs appareils; et
  • a empêché les fabricants souhaitant préinstaller les applications Google de vendre ne serait-ce qu'un seul appareil mobile intelligent fonctionnant sur d'autres versions d'Android non approuvées par Google (les «forks Android»).

Stratégie de Google et étendue de l'enquête de la Commission

Google tire la grande majorité de ses recettes de son produit phare: son moteur de recherche. L'entreprise a compris tôt que le passage des PC de bureau à l'internet mobile, entamé au milieu des années 2000, représenterait un changement fondamental pour Google Search. Aussi, Google a mis en place une stratégie pour anticiper les effets de ce changement et pour faire en sorte que les utilisateurs continuent d'utiliser Google Search sur leurs appareils mobiles également.

En 2005, Google a acheté le développeur initial du système d'exploitation mobile Android et a continué de développer Android depuis lors. Aujourd'hui, environ 80 % des appareils mobiles intelligents utilisés en Europe et dans le monde fonctionnent sous Android.

Lorsque Google développe une nouvelle version d'Android, elle publie le code source en ligne. Cela permet en principe aux tiers de télécharger et de modifier ce code pour créer des forks Android. Le code source Android ouvert contient les éléments de base d'un système d'exploitation mobile intelligent, mais pas les applications et services Android propriétaires de Google. Les fabricants d'appareils qui souhaitent obtenir des applications et services Android propriétaires de Google doivent conclure des contrats avec Google, dans lesquels cette dernière impose une série de restrictions. Google a également conclu des contrats et appliqué certaines de ces restrictions à certains grands opérateurs de réseaux mobiles, qui peuvent aussi déterminer quels services et applications sont installés sur les appareils vendus aux utilisateurs finals.

La décision de la Commission porte sur trois types spécifiques de restrictions contractuelles imposées par Google aux fabricants d'appareils et aux opérateurs de réseaux mobiles. Ces restrictions ont permis à Google d'utiliser Android comme un véhicule pour consolider la position dominante de son moteur de recherche. En d'autres termes, la décision de la Commission ne remet pas en cause le modèle open source ni le système d'exploitation Android en tant que tel.

La position dominante de Google

La Commission conclut, dans sa décision, que Google occupe une position dominante sur les marchés des services de recherche générale sur l'internet, des systèmes d'exploitation mobiles intelligents sous licence et des boutiques d'applications en ligne pour le système d'exploitation mobile Android.

Les services de recherche générale

Google occupe une position dominante sur les marchés nationaux de la recherche générale sur l'internet de l'ensemble de l'Espace économique européen (EEE), c'est-à-dire dans chacun des 31 États membres qui le composent. Google détient des parts de marché de plus de 90 % dans la plupart des États membres de l'EEE. Il existe des barrières élevées à l'entrée sur ces marchés. C'est également à cette conclusion qu'est parvenue la décision sur Google Shoppingde juin 2017.

Systèmes d'exploitation mobiles intelligents sous licence

Android est un système d'exploitation mobile intelligent sous licence. Cela signifie que les fabricants tiers d'appareils mobiles intelligents peuvent, sous licence, faire fonctionner Android sur leurs appareils.

Grâce au contrôle qu'il exerce sur Android, Google occupe une position dominante sur le marché mondial (à l'exception de la Chine) des systèmes d'exploitation mobiles intelligents sous licence, avec une part de marché de plus de 95 %. Il existe des barrières élevées à l'entrée, notamment en raison des effets de réseau: plus les consommateurs qui utilisent un système d'exploitation mobile intelligent sont nombreux, plus les développeurs élaborent des applications pour ce système - ce qui, à son tour, attire plus d'utilisateurs. En outre, des ressources considérables sont nécessaires pour mettre en place un système d'exploitation mobile intelligent sous licence qui soit performant.

En tant que système d'exploitation sous licence, Android est différent des systèmes d'exploitation exclusivement utilisés par des développeurs verticalement intégrés (comme Apple iOS ou Blackberry). Ceux-ci ne font pas partie du même marché parce que des fabricants d'appareils tiers ne peuvent en obtenir la licence.

Toutefois, la Commission a examiné dans quelle mesure la concurrence pour les utilisateurs finals (en aval), en particulier entre les appareils Apple et Android, pouvait indirectement limiter le pouvoir de marché de Google pour l'octroi de licences d'Android aux fabricants d'appareils (en amont). La Commission a estimé que cette concurrence n'exerce pas une pression suffisante sur Google en amont pour plusieurs raisons, notamment:

  •          les décisions d'achat des utilisateurs finals sont influencées par toute une série de facteurs (comme les caractéristiques du matériel ou la marque de l'appareil), qui sont indépendants du système d'exploitation mobile;
  •          les appareils Apple sont généralement plus chers que les appareils Android et ne sont donc peut-être pas accessibles à une grande partie de la base d'utilisateurs des appareils Android;
  •          les utilisateurs d'appareils Android doivent supporter des coûts d'adaptation lorsqu'ils passent à des appareils Apple, notamment la perte de leurs applications, de leurs données et de leurs contacts, et doivent apprendre à utiliser un nouveau système d'exploitation; et
  •          même si les utilisateurs finals décidaient de passer d'appareils Android à des appareils Apple, cela aurait une incidence limitée sur le cœur d'activité de Google, puisque Google Search est le moteur de recherche par défaut sur les appareils Apple et que les utilisateurs d'Apple continueront donc vraisemblablement d'utiliser Google Search pour leurs recherches.

Les boutiques d'applications en ligne pour le système d'exploitation mobile Android

Google occupe une position dominante sur le marché mondial (à l'exception de la Chine) des boutiques d'applications en ligne pour le système d'exploitation mobile Android. Plus de 90 % des applications téléchargées sur des appareils Android le sont via Play Store, la boutique d'applications de Google. Ce marché se caractérise également par d'importantes barrières à l'entrée. Pour des raisons similaires à celles déjà mentionnées plus haut, la position dominante de la boutique d'applications en ligne de Google n'est pas entravée par l'App Store d'Apple, qui n'est disponible que sur les appareils iOS.

Violation des règles de l'UE en matière de pratiques anticoncurrentielles

Une position dominante sur le marché n'est en soi pas illégale au regard des règles de l'UE en matière de pratiques anticoncurrentielles. Il incombe néanmoins tout particulièrement aux entreprises dominantes de veiller à ne pas abuser de leur pouvoir de marché en restreignant la concurrence, que ce soit sur le marché où elles détiennent une position dominante ou sur des marchés distincts.

Google s'est livrée à trois types distincts de pratiques, qui avaient toutes pour objectif de consolider sa position dominante sur le marché de la recherche générale sur l'internet.

1) Vente liée illégale des applications de recherche et de navigation de Google

Google fournit ses services et applications mobiles aux fabricants d'appareils sous la forme d'une offre groupée. Sont concernés Google Play Store, l'application Google Search et le navigateur Google Chrome. Les conditions d'octroi de licence de Google rendent impossible pour les fabricants de préinstaller certaines applications, mais pas d'autres.

Dans le cadre de l'enquête de la Commission, les fabricants d'appareils ont confirmé que Play Store était une application indispensable, les utilisateurs s'attendant à l'avoir préinstallée sur leurs appareils (notamment parce qu'ils ne peuvent la télécharger légalement eux-mêmes).

La Commission a conclu, dans sa décision, que Google s'est livrée à une vente liée illégale à deux égards:

  •          premièrement, la vente liée de l'application Google Search. Google fait ainsi en sorte que son application Google Search soit préinstallée sur pratiquement tous les appareils Android vendus dans l'EEE. Les applications de recherche représentent un point d'entrée important pour les recherches effectuées sur les appareils mobiles. La Commission a estimé que cette vente liée était illégale dès 2011, date à partir de laquelle Google a acquis une position dominante sur le marché des boutiques d'applications en ligne pour le système d'exploitation mobile Android;
  •          deuxièmement, la vente liée du navigateur Google Chrome. Google fait ainsi en sorte que son navigateur mobile soit préinstallé sur pratiquement tous les appareils Android vendus dans l'EEE. Les navigateurs représentent également un point d'entrée important pour les recherches effectuées sur les appareils mobiles et Google Search est le moteur de recherche par défaut sur Google Chrome. La Commission a estimé que cette vente liée était illégale dès 2012, date à partir de laquelle Google a inclus le navigateur Chrome dans son offre groupée d'applications.

La préinstallation peut créer une distorsion dite de statu quo. Les utilisateurs qui trouvent des applications de recherche et de navigation préinstallées sur leurs appareils s'en tiendront vraisemblablement à ces applications Par exemple, la Commission a trouvé des preuves que l'application Google Search est systématiquement plus utilisée sur les appareils Android, où elle est préinstallée, que sur les appareils Windows Mobile, où les utilisateurs doivent la télécharger. Cela montre également que les utilisateurs ne téléchargent pas des applications concurrentes dans une mesure qui peut compenser l'avantage commercial considérable tiré de la préinstallation. Par exemple, en 2016:

  •          sur les appareils Android (où Google Search et Google Chrome sont préinstallés), plus de 95 % de l'ensemble des recherches sont effectuées au moyen de Google Search; et
  •          sur les appareils Windows Mobile (où Google Search et Google Chrome ne sont pas préinstallés), moins de 25 % de l'ensemble des recherches sont effectuées au moyen de Google Search, contre plus de 75 % au moyen du moteur de recherche Bing de Microsoft, qui est préinstallé sur les appareils Windows Mobile.

Par son comportement, Google a donc dissuadé les fabricants de préinstaller des applications de recherche et de navigation concurrentes et les utilisateurs de télécharger de telles applications. Cela a réduit la capacité des concurrents à concurrencer Google de manière effective.

La Commission a également examiné en détail les arguments de Google selon lesquels la vente liée de l'application Google Search et du navigateur Chrome était nécessaire, notamment pour permettre à Google de rentabiliser son investissement dans Android, et est parvenue à la conclusion que ces arguments étaient non fondés. Google dégage des milliards de dollars de revenus annuels grâce à son seul Google Play Store, collecte de nombreuses données utiles pour son activité de recherche et de publicité grâce aux appareils Android et aurait tiré un flux important de revenus de la publicité contextuelle même sans les restrictions.

2) Paiements illégaux subordonnés à la préinstallation exclusive de Google Search

Google a accordé des incitations financières importantes à certains des plus gros fabricants d'appareils ainsi qu'à des opérateurs de réseaux mobiles, à la condition qu'ils préinstallent exclusivement Google Search sur toute leur gamme d'appareils Android. Cela a porté préjudice à la concurrence du fait de la réduction significative de leurs incitations à préinstaller des applications de recherche concurrentes.

L'enquête de la Commission a révélé qu'un moteur de recherche concurrent n'aurait pas pu compenser la perte des recettes liées aux paiements effectués par Google subie par un fabricant d'appareils ou un opérateur de réseaux mobiles tout en continuant à générer des bénéfices. En effet, même si ce moteur de recherche concurrent était préinstallé sur une partie des appareils seulement, ceux-ci devraient compenser la perte de recettes subie par ce fabricant ou cet opérateur de réseaux mobiles pour l'ensemble des appareils.

Dans le prolongement de l'arrêt récent de la Cour de justice dans l'affaire Intel, la Commission a pris en compte, parmi d'autres facteurs, les conditions auxquelles les incitations avaient été accordées, leur montant, la part de marché couverte par ces accords et leur durée.

Sur cette base, la Commission a estimé que le comportement de Google était illégal entre 2011 et 2014. En 2013 (après que Commission eut commencé à se pencher sur la question), Google a commencé à lever progressivement son exigence. Cette pratique illégale a cessé de façon effective à partir de 2014.

La Commission a également examiné en détail les arguments de Google concernant la nécessité d'octroyer des incitations financières en vue de la préinstallation exclusive de Google Search sur toute la gamme d'appareils Android. À cet égard, la Commission a rejeté l'argument de Google selon lequel les paiements fondés sur l'exclusivité étaient nécessaires pour convaincre les fabricants d'appareils et les opérateurs de réseaux mobiles de produire des appareils en vue de l'écosystème Android.

3) Obstruction illégale au développement et à la distribution de systèmes d'exploitation Android concurrents

Google a empêché des fabricants d'appareils d'utiliser une autre version d'Android non approuvée par elle (forks Android). Pour pouvoir préinstaller sur leurs appareils les applications propriétaires de Google, y compris Play Store et Google Search, les fabricants devaient s'engager à ne développer ou vendre aucun appareil fonctionnant sous un fork Android. La Commission a estimé que ce comportement était abusif dès 2011, date à partir de laquelle Google a acquis une position dominante sur le marché des boutiques d'applications en ligne pour le système d'exploitation mobile Android.

Cette pratique a réduit la possibilité de développer et de vendre des appareils fonctionnant sous des forks Android. Ainsi, la Commission dispose d'éléments attestant que, par son comportement, Google a empêché plusieurs gros fabricants de développer et de vendre des appareils fonctionnant sous le fork Android d'Amazon appelé «Fire OS».

Par cette pratique, Google a également privé ses concurrents d'un canal important de commercialisation d'applications et de services, notamment de services de recherche générale, pouvant être préinstallés sur des forks Android. En conséquence, le comportement de Google a eu une incidence directe sur les utilisateurs, dans la mesure où il les a empêchés d'accéder à de nouvelles innovations et à des appareils mobiles intelligents basés sur d'autres versions du système d'exploitation Android. En d'autres termes, du fait de cette pratique, c'est Google - et non les utilisateurs, les développeurs d'applications et le marché - qui déterminait effectivement les systèmes d'exploitation susceptibles d'être couronnés de succès.

La Commission a également examiné en détail les arguments de Google selon lesquels ces restrictions étaient nécessaires pour prévenir une «fragmentation» de l'écosystème Android et est parvenue à la conclusion que ces arguments n'étaient pas fondés. Premièrement, Google a pu s'assurer que les appareils Android utilisant ses applications et services propriétaires étaient conformes à ses exigences techniques, sans empêcher l'émergence de forks Android. Deuxièmement, Google n'a fourni aucune preuve crédible de ce que les forks Android connaîtraient des défaillances techniques ou ne supporteraient pas des applications.

Les effets des pratiques illégales de Google

Dans sa décision, la Commission conclut que ces trois types d'abus font partie d'une stratégie globale de Google visant à consolider sa position dominante sur le marché de la recherche générale sur l'internet alors que l'importance de l'internet mobile augmentait de façon significative.

Premièrement, les pratiques de Google ont empêché des moteurs de recherche concurrents d'affronter la concurrence en s'appuyant sur leurs mérites. Les pratiques de ventes liées ont garanti la préinstallation du moteur de recherche et du navigateur de Google sur la quasi-totalité des appareils Google Android, et les paiements d'exclusivité ont fortement réduit l'incitation à préinstaller des moteurs de recherche concurrents. Google a également entravé le développement de forks Android, qui auraient pu fournir une plateforme permettant à des moteurs de recherche concurrents d'enregistrer un trafic accru. La stratégie de Google a également empêché des moteurs de recherche concurrents de collecter davantage de données provenant d'appareils mobiles intelligents, y compris des données de recherche et de localisation, ce qui l'a aidée à consolider sa position dominante en tant que moteur de recherche.

En outre, les pratiques de Google ont également porté préjudice à la concurrence et à la poursuite de l'innovation dans le secteur plus large de l'internet mobile, au-delà de la simple recherche sur l'internet. En effet, elles ont empêché d'autres navigateurs mobiles de concurrencer efficacement le navigateur Google Chrome préinstallé. Enfin, Google a entravé le développement de forks Android, qui auraient pu fournir une plateforme permettant également à d'autres développeurs d'applications de se développer.

Conséquences de la décision

L'amende d'un montant de €4 342 865 000  infligée par la Commission tient compte de la durée et de la gravité de l'infraction. Conformément aux lignes directrices de la Commission pour le calcul des amendes de 2006(voir le communiqué de presseet le MEMO), l'amende a été calculée sur la base de la valeur des recettes que Google réalise grâce aux services de publicité contextuelle sur les appareils Android dans l'EEE.

Dans sa décision, la Commission exige de Google qu'elle mette fin à son comportement illégal de manière effective dans les 90 jours suivant la décision.

Google doit, à tout le moins, mettre fin à chacun des trois types de pratiques et s'abstenir de s'y livrer à nouveau. La décision requiert également de Google qu'elle s'abstienne de toute mesure ayant un objet ou un effet équivalent à ces pratiques.

La décision n'empêche pas Google de mettre en place un système raisonnable, équitable et objectif garantissant le bon fonctionnement des appareils Android utilisant ses applications et services propriétaires, sans toutefois affecter la liberté qu'ont les fabricants d'appareils de produire des appareils fonctionnant sous des forks Android.

Il relève de la seule responsabilité de Google de veiller au respect de la décision de la Commission. La Commission surveillera de près le respect de la décision par Google, qui a pour obligation de la tenir informée de la façon dont elle se conformera aux obligations lui incombant.

Si Google ne se conforme pas à la décision de la Commission, elle serait redevable de paiements pour non-respect de la décision allant jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires journalier moyen mondial d'Alphabet, sa société mère. La Commission devrait déterminer ce manquement dans une décision distincte, tout paiement étant dû avec effet rétroactif remontant au début du manquement.

Enfin, Google est également susceptible de faire l'objet d'actions civiles en dommages et intérêts pouvant être portées devant les juridictions des États membres par toute personne ou entreprise affectée par son comportement anticoncurrentiel. La nouvelle directive sur les actions en dommages et intérêts pour infraction au droit de la concurrencepermet aux victimes de pratiques anticoncurrentielles d'obtenir plus facilement des dommages et intérêts.

Autres affaires impliquant Google

En juin 2017, la Commission a infligé à Google une amende de 2,42 milliards d'euros pour avoir abusé de sa position dominante sur le marché des moteurs de recherche en conférant un avantage illégal à son propre service de comparaison de prix. La Commission surveille actuellement de près le respect, par Google, de cette décision.

La Commission continue également d'enquêter sur les restrictions imposées par Google en ce qui concerne la capacité de certains sites web tiers d'afficher les publicités contextuelles émanant de concurrents de Google (affaire AdSense). En juillet 2016, la Commission a conclu à titre préliminaire, dans une affaire concernant AdSense, que Google avait abusé de sa position dominante.

Contexte

La décision de ce jour est adressée à Google LLC (ex-Google Inc.) et à Alphabet Inc., la société mère de Google. La Commission a ouvert une procédure au sujet du comportement de Google relatif au système d'exploitation et aux applications Android en avril 2015et a adressé une communication des griefs à Google en avril 2016.

L'article 102du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et l'article 54de l'accord EEE interdisent les abus de position dominante.

IP/18/4581

publié le

19 juillet 2018

par :

Camille DJUROVIC